浅议公房承租权

案例一

许诗婕诉许景云物权保护案

涉案公房原为北京铁路局所有，原始承租人为许宏，许宏有子女三人，分别为许景云、许增云和许秀云，许诗婕系许增云之女。1999年12月12日，许景云与许增云签署了协议约定：涉案公房归许景云所有；涉案公房如果拆迁，拆迁所得新房或房费归许景云所有。另，许诗婕及其父母自1999年至今居住在涉案房屋。2012年2月29日，许诗婕因其父母去世，与铁路局签订《公有住宅租赁合同》。2012年4月15日，许景云前往涉案公房现场，双方因争执而报警。同月22日，许景云更换涉案公房门锁，并自行入住。许诗婕由此诉至法院。

原审法院认为：因许宏是铁路局职工，公房承租人与公房出租人之间存在特殊的身份关系，公房实行低租金政策，故公房承租权兼具社会福利和劳动报酬双重属性。从法律角度分析，许宏取得的公房承租权应视为一项财产权利，应当具有可继承性，应是一种私权利，相关利害关系人可以通过意思自治而进行家庭协议分配。

（二）案例二

陈某某诉李某无权保护案

1997年1月1日，陈某承租了抚顺市石化建筑安装工程公司所有的公有住房，由陈某夫妻与女儿陈小某居住。2003年4月，陈某离异后，李某在未与陈某办理结婚登记的情况下搬进该公房。2013年3月，陈某自书遗嘱：该住房使用权，由妹妹陈某丽，女儿陈小某和夫人李某三人平等分享。2013年7月18日，陈小某办理了承租变更登记，登记人为陈小某，现房由李某居住。2013年8月，陈小某诉至法院要求李某返还该房屋。

辽宁省抚顺市中院认为：根据《继承法》第三条规定，遗产是公民死亡时遗留的个人合法财产，公民个人的合法财产限定为私产，对公有住房享有的是承租权，而不是私有财产，故所立遗嘱无效。

根据这两个案子，我们可以看到在处理公房承租权的问题时，不同的法院所采取的态度截然不同。之所以司法实务中会出现如此大行径庭的判决，是因为我国《继承法》并没有把公房承租权纳入继承范围，而公房承租问题不是单纯的《合同法》规制的房屋租赁关系那么简单。法律上没有释明，实际生活中却比比皆是，所以在没有一个具体的判定标准的前提下，不同法院的判决就会截然不同。

公房承租权的性质

一般在涉及公房承租关系时，大多数人比较容易想到的就是普通的房屋租赁关系，认为承租权属于一种债权，适用《合同法》的调整。但如果真是这么简单，为什么还会有那么多质疑的声音？在我看来，公房承租权是一种兼具债权与物权双重属性的权利。具体分析如下：

（一）公房承租权的特点

1、租赁主体特定

公房分为直管公房与自管公房，直管公房出租人一般是房屋管理部门以及授权部门，自管公房的出租人是国家机关、企事业单位，承租人则是在国家机关、企事业单位工作的人员。由于公房主体的特殊性，使得公房租赁关系与一般的租赁关系就相区别，合同自由的发挥空间就相对比较小。意思自治的实质是允许当事人在法律规定的范围内，自主决定自己的事务，自由从事各种民事行为，最充分地实现自己的利益。而在公房租赁关系中，承租人处于一个相对被动的地位，承租人一般与出租人不能进行自由的协商，对于房屋的价格、位置、面积、构造等因素一般都不能商议，这个租赁关系中，出租人话语权明显高于承租人。

2、租期不设限

《合同法》中明确规定不动产租赁期限最长不得超过20年，也就是说房屋租赁合同最长的租期也就是20年，但是公房租赁确是一个例外。如《上海市房屋租赁条例》第14条规定：“公有居住房屋的出租人不得终止租赁关系，但本条例另有规定的除外。”该条例表明，公房的租赁期限相当于一个无期，除非有法律规定的情形发生。在不设期限的长期占有中，公房承租权对出租人的所有权会产生相当程度的限制，到最后，所有权权能的绝大部分（指占有、使用、收益、部分处分权）均由承租人行使，并且在没有“时间因素”的状态下，承租人拥有实际的控制权与支配权，相对而言所有权反被虚化了。

3、允许转租

《合同法》第224条规定：“承租人经出租人同意，可以将租赁物转租给第三人。承租人未经出租人同意转租的，出租人可以解除合同。”也就是说在一般的租赁关系中，承租人转租都是违法的，除非得到出租人同意，但是公房转租却是一个例外。如《上海市房屋租赁条例》第31条规定：“公有居住房屋承租人转租房屋不需征得出租人同意，但应当在签订转租合同前书面告之出租人。”该条例表明，公房的转租权属于承租人，承租人可以转租公房并从中得到收益。

4、突出承租人利益

由于公房本身具有劳动报酬性质，隐含了一部分的劳动价值。所以公房的利益分配上，肯定倾向于承租人。第一，公房实行低租金政策。公房租金严格按照政府规定的租金标准执行，不允许当事人协商确定。长期以来，我国的公房实物分配实行低租金政策，有的甚至无偿向职工提供。低租金一开始是国家福利的体现，但随着社会经济的不断发展，公房租金与市场租金（即同类商品住宅的租金）之间产生了巨大的差价，即使是房改后政府调整了公房租金标准，与市场租金相比仍低许多。低租金正是劳动者价值的转化，这也是公房租赁不同于一般租赁的一个特点。第二，承租人可以获得拆迁补偿。以上海的动迁法规为例，《上海市城市房屋拆迁管理实施细则》第 37 条第三款规定：“拆迁执行政府规定租金标准的公有出租居住房屋且被拆迁人选择货币补偿的，拆迁人应当按下列规定对房屋承租人进行补偿安置：（一）房屋承租人选择货币补偿或者价值标准房屋调换的，其货币补偿金额的计算公式为：（被拆除房屋的房地产市场单价×80%+价格补贴）×被拆除房屋的建筑面积；（二）符合本细则第三十九条规定的，房屋承租人还可以选择面积标准房屋调换。”一般来说，房屋拆迁后的补偿款属于所有权人，但是公房承租人是一个例外，而且还能至少分到80%的拆迁款。

公房承租权的用益物权属性

司法实践中，多持用益物权说的观点。该说认为，公房使用权具备使用权人对公房的实际控制权、支配权，所有人权利被虚化、弱化；没有期限；凝结着职工的劳动价值等特征，基本符合用益物权的法律特征。公房承租人对公房享有直接支配和排他的权利，因而公房使用权属于物权。公房承租人对公房享有稳定的占有、相对自由的使用，且有转租、转让的收益权，公房使用权符合用益物权的本质要件。虽然《物权法》并未将公房承租权纳入物权范围，但是其具有物权属性毋庸置疑。

三、公房承租权的司法界定

我国《继承法》第3条规定：“遗产是公民死亡时遗留的个人合法财产。”因为公房承租权外在表现形式并不是财产，所以涉及到继承问题时，许多法院并不承认该承租权的可继承性。公房承租人不仅可以转让、出租的形式获得经济利益，而且在遇到公房拆迁的情况时，还得得到可观的拆迁补偿。房产改革中，公房按工龄予以折抵房屋价款的政策，实际上是对劳动者所创造的价值的再次分配，这些为公房使用权赋予了私有财产的性质。所以，公房承租人可以从中获取到经济收益，符合继承财产属性。杨立新教授提出的继承法修改意见稿中将公房使用权纳入遗产范围，认为公房使用权同土地承包经营权等其他用益物权一样，具有可遗产性。

公房承租权虽然可以划入继承范围，但是应该要严格限制继承方式。由于通过市场交易取得的公房，取得人具有完整的所有权，所以本文暂不讨论该种公房承租权。对于因单位分配而取得公房使用权的继承范围，有如下两条建议：

1、法定继承的方式

从权利取得方式来看，公有住房承租权是基于单位职工工作贡献大小、家庭人口及其他住房等情况产生的，不仅是赋予个人的价值回馈，更体现为个人和家庭的权益，因此从这种途径取得的公有住房承租权应当可作为“遗产”在家庭和亲缘关系间进行继承。当然，由于分配取得的公有住房仍然属于社会公共资源，在继承方式上应当有别于其他私人财产。《上海市房屋租赁条例》第41条规定：公有居住房屋承租人死亡的，其生前的共同居住人在该承租房屋处有本市常住户口的，可以继续履行租赁合同；其生前的共同居住人在该承租房屋处无本市常住户口或者其生前无共同居住人的，其生前有本市常住户口的配偶和直系亲属可以继续履行租赁合同。可以继续履行租赁合同者有多人的，应当协商确定承租人。协商一致的，出租人应当变更承租人；协商不一致的，由出租人在可以继续履行租赁合同者中确定承租人。从中可以看出，公房继承重点照顾到的是共同居住人的利益，而不是《继承法》上的顺位继承。具体共同居住人之间如何进行分配，可以参考《婚姻法司法解释二》第20条，借鉴夫妻共同财产中的房屋分配方式。在对公房承租权发生争议的时候，实践中有如下处理方法，如上海市高级人民法院在《关于审理公房承租权确定及使用权转让纠纷案件若干问题的意见》有规定：“在数人同时有权继续履行租赁合同，且无法协商一致的情况下，应当由作为出租人的公房产权单位或国家授权经营管理公房的单位从中予以确定。当事人直接诉讼至人民法院要求确定的，不予受理。”我认为，当共同居住人之间产生分配争议时，应当是诉诸法院，而不是交由房产部门处理，既然公房承租权属于继承财产，那么就应该由法院进行司法处理，防止行政干预司法。

2、遗嘱、遗赠继承方式

由于公房继承权具有特殊性，是社会福利保障和劳动价值的体现。所以在分配方式上要严格限制分配的范围，首先需要满足共同居住且无其他住房的继承人的利益。如果直接跳开这层关系，分配给其他有经济能力的人，这明显与善良风俗相违背，那么这样的遗嘱应当是无效遗嘱。

随着人们生活资料与生产资料的不断增加，对于可获得财产的方式也越来越多，许多看似非财产形式却带有强烈的财产属性的的权利模式正在悄然出现。公房承租权就是一个典型的代表，由于其带有的财产属性以及用益物权属性，使得公房承租权已经转化为一种私人财产。所以，我国《继承法》应该把该种承租权纳入到继承财产的范围，以期为解决之后出现更多新型财产类型的纠纷提供一个法律的依据，于法于情，解决当事人之间的矛盾，捍卫权利人的合法权益。